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《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)正于英国格拉斯哥召开。会前,印度、巴西、印尼等重要发展中国家均公开了其气候政策和立场。六年前,以《巴黎协定》为代表的新气候治理体系取代了以《京都议定书》为代表的原有气候治理体系,在全球气候治理历史上具有里程碑式的意义。

天津大学马寅初经济学院院长、卓越教授,国家能源、环境和产业经济研究院院长、北京大学中外人文交流研究基地学术委员张中祥与天津大学管理与经济学部博士研究生张钟毓将30多年来全球气候治理体系的发展过程划分为四个阶段,详细梳理了其中具有代表性的气候大会和重大事件。快和小i一起来看看吧!

2021年4月19日,世界气象组织发布《2020年全球气候状况》并指出,2020年全球气候变化指标和影响进一步恶化,极端天气加上新冠肺炎疫情给全球带来双重打击,疫情封锁限制措施以及伴随的经济放缓并未对影响气候变化的驱动因素产生遏制作用;2020年是有记录以来三个最热的年份之一,全球平均温度比工业化之前高出约1.2℃;2015—2020年是最热的6年,2011—2020年是最热的10年。

疫情造成的全球经济衰退使制定缓解气候变化所需的政策更具挑战性。为尽快实现经济复苏和创造就业,拜登就任总统当天签署了美国重返《巴黎协定》(Paris Agreement)等多项总统行政令,明确提出“气候政策应是美国外交政策和国家安全的基本要素”,具体包括:到2035年美国的电力生产实现无碳排放,到21世纪中叶实现净零排放;暂停在联邦土地上进行新的石油及天然气项目,逐步取消化石燃料补贴;联邦、州等各级政府车辆零排放;到2035年增加对绿色基础设施和发电厂碳排放的公共投资,包括2万亿美元的清洁能源项目;成立白宫国内气候政策办公室(Climate Policy Office)、国家气候工作组(National Climate Task Force)等。虽然美国政府的气候政策具有很强的周期性和易变性,此次能否实现气候立法也尚未可知,但其姿态颇具影响力和示范作用。

之后,38个国家在2021年4月22—23日美国主办的领导人气候峰会上,就碳排放量的问题做出承诺。美国承诺2030年比2005年减少50%~52%,到2050年实现净零排放;加拿大承诺2030年比2005年减少40%~45%;日本承诺2030年比2013年减少46%;英国承诺2035年比1990年减少78%;巴西承诺在2050年前实现碳中和。基于“共同但有区别的责任”原则,大多数发展中国家并未做出明确的减排承诺,而是呼吁发达国家在应对气候变化方面展现更大的决心和行动,履行气候变化融资承诺,为发展中国家提供更多资金、技术、能力建设等方面的支持。而中国早在2020年9月联合国大会上就承诺“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”。可见,各国政府的减排目标和行动有了新一轮的进展。

由于气候治理是一个全球性的问题,需要通过国际合作使每个国家切实采取行动参与其中。而国际气候谈判便是国际合作的首要前提,通过谈判制定全球长期减排目标,明确每个国家的责任和义务,进而制定各自的减排目标和细则。但是由于减排对经济发展有不同程度的制约,各国国情不同、经济发展水平差异巨大、利益诉求不同,在全球减排义务分担上存在诸多矛盾和分歧。

在30多年来的全球气候治理进程中,类似以上国家气候政策的重大转折事件屡屡发生,对全球减排进度和效果造成巨大影响,形成了复杂多变的谈判格局。为探索全球气候治理体系的演进规律和特征,本文按照四个发展阶段,详细梳理了30多年来具有代表性的国际气候大会和事件,并对其间重要的协议和会议的意义进行了总结和评论,清晰展现了主要国家的利益诉求变化导致的竞争和合作关系的转变。当前,以《巴黎协定》为代表的新气候治理体系取代了以《京都议定书》为代表的原气候治理体系,并体现了新的特征。中国倡导相互尊重、公平正义、合作共赢的全球治理新理念,认为积极应对气候变化是中国可持续发展的内在需要,也是推动构建人类命运共同体的责任和担当。

推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系,是各国共同解决全球气候变化问题的首要任务。全球气候治理的最终目标是提供充足的全球公共产品,实现国家利益与全球利益、当前利益与长远利益以及国家与国家间利益的均衡。

目前,三大国际法律性文件——《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC,简称《公约》)、《京都议定书》(Kyoto Protocol,简称《议定书》)和《巴黎协定》,在全球气候治理进程中的作用、约束力以及参与度等综合影响力上,无疑起到主导作用。

同时,国际公约外的气候治理机制作为有力的补充推进了谈判进程。这些机制从性质上可以分为政治性、技术性和经济激励性三种类型:(1)由政府首脑或者高级别官员就一些重大问题达成政治共识的组织或会议,主要包括联合国气候变化峰会、联合国千年发展目标论坛(MDGs)、经济大国能源与气候论坛(MEF)、二十国集团(G20)、八国集团(G8)、亚太经济合作组织(APEC)、亚太清洁发展和气候新伙伴计划(APP)等;(2)针对具体技术问题开展专题研究和讨论的机制,主要包括联合国环境规划署(UNEP)、联合国开发计划署(UNDP)、联合国粮农组织(FAO)、国际民用航空组织(ICAO)、国际海事组织(IMO)以及联合国秘书长气候变化融资高级咨询组等;(3)促进经济发展的组织或政策,包括世界银行、区域多边发展银行、与气候变化相关的贸易机制、与生产活动和国内外市场拓展相关的生产标准制定等。这类组织和机制在一定程度上有利于调动多方行为主体积极性和规范扩散,各国可以根据自身情况自愿制定政策,尤其是减排积极性较高的国家可以提前采取应对气候变化行动。

研究表明,如果只是使尽可能多的国家仅加入唯一一个国际气候联盟,可能不是最佳策略,反而具有相近成本-效益结构的成员国之间达成的协议会更稳定,且可能会促进国际协议的成功。但过犹不及的是,如果气候机制过于复杂,会造成臃肿、竞争、摩擦和相互抵消的情况,甚至产生权利和义务的再分配效应——大国拥有更多自由选择参与某一或某些气候小联盟的权利;小国家会缺乏采取气候行动的激励,倾向“搭便车”。

全球气候治理体系经历了30多年的发展,每一次取得的重大进步都不是一蹴而就的,而是循序渐进的,是经过长期的准备、斡旋和谈判才逐步达成的。每一次气候大会的召开、重要文件的签订、减排目标的制定、评估报告的发布、工作组的设立等都有其独特的历史意义,都反映了每个谈判国家的利益诉求和博弈,体现了各方谈判力量的形成和变化,暗含了发达国家和发展中国家对国际地位和话语权的争夺,甚至也包含了非政府组织和民众的参与和努力。因此,详细梳理和分析全球气候治理机制发展过程中的代表性会议和事件对研究全球气候治理体系的演进和特征以及未来的发展有重要意义。

全球气候治理机制的发展主要以历年来的国际气候谈判为表现形式,以重要协议的签订和会议的召开为里程碑,以经济危机和主要国家气候政策的变化为转折点,经历了以下四个明显的发展阶段。

从政府间气候变化专门委员会成立(IPCC,1988年)到《公约》(1992年)和《议定书》(1997年)的出台是全球气候治理机制的初建阶段。国际社会用10年的时间引领气候问题走进公众视野并成为全球性的重要议题,促使大部分国家和地区加入了联合国气候谈判机制,确认了“共同但有区别的责任”这一基础原则,制定了全球减排目标,强制《议定书》附件国家采取减排行动。

1979年,第一次世界气候大会在日内瓦召开,标志着气候问题开始提上国际议事日程。为实现全球气候的有效治理,1988年,联合国环境规划署和世界气象组织(WMO)成立了政府间气候变化专门委员会,其职责是收集、整理并评估气候变化科学知识的现状,分析气候变化及其对环境、社会和经济的影响,并提出减缓、适应气候变化的对策。

1990年,IPCC及时发布第一份气候评估报告(Assessment Report,AR),确认了全球变暖的科学基础,引起公众极大关注,对促成后续的气候变化公约谈判具有重要意义。同年12月,第45届联合国大会第45/212号决议决定成立政府间谈判委员会(INC),负责拟定气候变化纲要公约和组织第一届谈判会议。国际气候谈判的进程由此正式启动。

自1991年2月至1992年5月,经过历时15个月的5轮艰苦谈判,《联合国气候变化框架公约》最终于1992年6月正式开放签署,共有153个国家和欧洲共同体签署。《公约》最终目标(条款2)是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续进行的时间范围内实现”。指导原则(条款3)包括“公平原则”“共同但有区别的责任原则”“各自能力原则”等。缔约方承诺(条款4)附件I国家(发达国家与经济转型国家)应“制定国家政策和采取相应措施,限制人为的温室气体排放”,2000年应“将个别地或共同地使CO2和《蒙特利尔议定书》未予管制的其他温室气体的人为排放恢复到1990年的水平”;附件II国家(24个最发达国家)应“提供新的和额外的资金,以支付发展中国家履行义务所需的全部费用”;发展中国家应编制国家信息通报,制定并执行减缓和适应气候变化的国家计划,其履行上述义务的程度取决于发达国家资金和技术转让的程度。《公约》于1994年3月正式生效,是世界上第一个为控制温室气体排放、应对全球变暖而起草的国际公约,奠定了应对气候变化国际谈判与合作的重要法律基础,是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架,但明显缺失了对发达国家减排具体指标的硬性约束。

1995年,首次《公约》缔约方大会(COP1)在柏林举行,制定了2000年后的减排义务和时间表,以督促发达国家实现最终减排目标,为此,各方通过了“柏林授权书”(Berlin Mandate),此举直接促进了后来《议定书》的制定。同年,IPCC第二次评估报告(AR2,1995)得出结论,有证据表明人类活动对全球气候具有可以识别的影响,迫切需要加强全球、区域和国家各级的减排行动。然而,直至1997年11月,共进行了8次正式谈判会议及若干次非正式磋商,减排指标问题仍未有进展。

1997年,第三次《公约》缔约方会议(COP3)不得不在无任何谈判文本的基础上召开。最终在会议最后阶段连续进行近50个小时的谈判,才通过《京都议定书》。《议定书》规定,附件I国家需确保在2008—2012年(第一个承诺期)将温室气体排放量比1990年至少削减5.2%,其中欧盟减排指标为8%,美国为7%,日本为6%(条款3);提出减排途径有3种灵活机制,即联合履行(JI,条款6)、排放贸易(ET,条款17)和清洁发展机制(CDM,条款12),以帮助发达国家降低减排成本;附件II国家还应当为发展中国家提供技术转让和资金支持(条款11)。关于实施的相关细则在之后几年继续谈判。

从通过《议定书》到召开哥本哈根气候大会(2009年)是全球气候治理机制艰难的发展阶段,各国之间的利益分歧愈加严重,导致《议定书》实施细则的谈判历时8年,到2005年才正式生效。之后的 “巴厘岛路线年)确定了未来谈判方式的“双轨路径”,延续了“共同但有区别的责任”的基础原则。但美国、加拿大、日本、俄罗斯等国退出或故意拖延谈判进程,并要求发展中国家也实施强制减排。

1998年,COP4阿根廷气候大会达成《布宜诺斯艾利斯行动计划》(Buenos Aires Plan of Action),决定在2000年之前必须解决减排机制问题。但2000年的COP6海牙气候大会谈判最终破裂。美国、加拿大、日本等少数发达国家与欧盟形成尖锐的对立局面。美国主张可以无限制地通过向发展中国家提供资金、转让技术的方式和森林、绿地吸收CO2的方式来抵消自身的减排指标;欧盟指责美国逃避义务,坚持主张发达国家应把主要精力放在国内减排上,到海外“购买”减排份额最多不得超过其减排总量的一半。

2001年3月,美国宣布退出《议定书》。7月,在COP6续会上,欧盟、“伞型集团”和“77国集团+中国”在美国反对和不参与的情况下达成的《波恩协议》(Bonn Agreement)具有突出的国际政治意义,且在最后关头避免了《议定书》失败的命运。《波恩协议》对土地森林、三个机制、遵约制度和资金提供四方面做出了规定,但部分内容遭到“伞型集团”国家的反对,最终无法达成一揽子决定。未竟的工作于11月在COP7摩洛哥气候大会中继续进行,最终达成的《马拉喀什协定》(Marrakesh Accord)明确了技术转让框架,成立了技术转让专家小组,并首次在资金援助方面取得较大进展,为争取俄、日等国批准《议定书》铺平了道路。

2002年,COP8新德里气候大会通过的《德里宣言》采纳了发展中国家的建议,提出要在可持续发展框架下解决气候变化问题,大力开发清洁能源和创新绿色科技,可持续地使用可再生能源,并通过公共部门的努力和市场为导向的途径实现减排。

2003年,COP9米兰气候大会陷入僵局,缔约方各有诉求:欧盟积极游说坚持全球承诺和强制减排;小岛国家积极推动国际社会立即采取实质性减排行动;最不发达国家(LDC)为获得资金的援助愿意做出妥协;美国故意拖延谈判进程,采取折中和调和立场,提出“碳强度”方法自愿承诺减排;俄罗斯和澳大利亚等国态度消极,严重推迟《议定书》的生效;沙特等石油输出国坚决反对国际合作;中国、巴西和印度更关注第二承诺期的谈判。非政府团体和研究机构也提出了各种减排方案,大致可归纳为“自上而下”(top-down)和“自下而上”(bottom-up),缔约方开始考虑多种方式并存的新机制。

在2004年COP10召开前,俄罗斯终于批准加入《议定书》使之最终生效。2004年是《公约》生效第10年,但在资金、技术转让、能力建设等议题上谈判进展缓慢,具体的减排行动更是见效甚微。

2005年2月,《议定书》正式生效,成为第一个为发达国家规定量化减排指标的文件,也是第一个具有法律约束力的国际减排文件,并且符合“柏林授权”的精神和规定,并没有对发展中国家规定任何限排或减排义务。11月,COP11暨《议定书》第一次缔约方会议(MOP1)在加拿大蒙特利尔召开,大会任务为“执行、改进和创新”,通过了遵约程序、执行规则和惩罚机制,成立了《议定书》下的特设工作组(AWG-KP),开启了发达国家第二承诺期(2012年以后)的谈判。对欧盟来说,此次大会启动了发展中国家和未批准《议定书》的发达国家(美国和澳大利亚)参与的进程。

此后,“后京都”谈判正式启动,主要针对第二承诺期的具体减排指标进行谈判。2006年,COP12暨MOP2首次在撒哈拉以南非洲国家——肯尼亚内罗毕召开。会上,前世界银行首席经济学家尼古拉斯·斯特恩(Nicholas Stern)做了主题发言,指出不断加剧的温室效应对全球经济的影响不亚于世界大战和经济大萧条,但是只要全球以GDP 1%的投入就可以避免未来每年5%~20%的GDP损失。大会达成的“内罗毕工作计划(2005—2010)”为发展中国家清洁发展机制项目提供额外支持。并且,“适应基金”在发展中国家已接近投入运行,用于适应气候变化的具体行动。同年,国际能源署(IEA)发布《世界能源展望2006》,预测中国将在2007年成为世界上第一大温室气体排放国,其他发展中大国温室气体排放量也将迅速增加。从此,发展中国家减排问题开始成为全球气候大会的中心议题。

2007年,COP13气候大会达成了“巴厘岛路线图”,开创了“双轨制”谈判路径,即将谈判分为不同语境下的两个部分:就《公约》下广泛国家的长期合作行动进行的AWG-LCA谈判,和就《议定书》下确定的附件I国家制定二期减排义务的AWG-KP谈判,体现了《公约》和《议定书》的“共同但有区别的责任”原则。为实现大幅度减排,条款1要求“所有发达国家(包括美国)做出可测量、可报告和可核实(MRV)的适当国家缓解承诺或行动(NAMAs),包括可量化的国家排放限度和排减目标”;“发展中国家缔约方应得到支持性和可行性的技术、资金和能力建设的支持,并在可持续发展的范围内采取适当的国家缓解行动”;强调应加强适应行动、技术开发和转让行动、供资和投资行动等发展中国家关心的问题等。同年,IPCC第四次气候变化评估报告(AR4,2007)呼吁应控制全球温升不超过2℃。

之后爆发的金融危机使许多发达国家出现经济衰退,德国等部分欧盟国家为减轻企业负担,强制减排的政策开始松动甚至倒退。在2008年COP14波兹南气候大会上,中国代表团第一次明确提出“人均累积CO2排放”的概念用以衡量减排义务的公平性。同年11月,奥巴马出任美国总统,美国的气候政策出现新的转机,2009年,美国众议院通过了美国历史上首部限制温室气体排放的综合性法案——《美国清洁能源与安全法案》(ACES)。

为解决《议定书》在2012年到期的问题,2009年COP15哥本哈根气候大会召开,受到各国政府、非政府组织、学者、媒体和民众的高度关注,也是各大国际外交场合的重点议题。为提前拟定草案,2008年、2009年分别举行4轮和5轮联合国气候变化国际谈判会议。但是,针对“责任共担”的焦点问题,发达和发展中国家的政治意愿存在明显分歧,且存在谈判的程序性问题——不透明的“小集团”磋商模式,最终《哥本哈根协议》(Copenhagen Accord)不具法律约束力,也未解决《议定书》第二承诺期的相关问题。但大会提议建立绿色气候基金,由发达国家承诺2010—2012年每年出资100亿美元以及2013—2020年每年出资1000亿美元,以支持发展中国家缓解气候变化。除此之外,会中首次隐晦地提出了一种新的“自下而上的减排保证”(Pledge)+“统一核查机制”(Review)的全球减排机制。美、法等少数西方发达国家提出“碳关税”政策,将环境问题和贸易挂钩,向不能达到进口国节能减排力度的他国出口商品征收特别关税。此次会议后,中国、印度、南非、巴西作为“基础四国”开始代表发展中国家共同发声,提出符合发展中国家利益诉求的排放权分配方案。

从2009年哥本哈根气候大会的无果而终到2015年《巴黎协定》达成前,全球气候治理机制一直处在停滞阶段。此时世界经济形势发生变化,发展中国家经济崛起并占据越来越多的全球碳排放份额。发达国家遭遇经济危机,拒绝接受第二承诺期的减排义务,并要求逐渐弱化“共同但有区别的责任”原则,将“自上而下”的量化减排模式逐渐过渡到自愿减排模式,试图在2015年前达成一个自2020年生效的新协议。

哥本哈根气候大会后,气候谈判更加举步维艰。为了使2010年底的坎昆气候大会顺利召开,提前进行了4轮工作组谈判会议,就谈判程序性问题、案文、方向和具体内容等展开了艰难的磋商。最终COP16坎昆气候大会坚持了双轨谈判机制,且在发展中国家关心的问题(适应、技术转让、资金和能力建设等)上取得了不同程度的进展,并决定建立绿色气候基金。会中,日本等个别发达国家公开反对《议定书》第二承诺期。

2011年,COP17德班气候大会通过决议,建立加强行动德班平台特设工作组,决定实施第二承诺期,启动绿色气候基金,不晚于2015年达成一个《公约》下适用于所有缔约方、自2020年起生效的新协议。同年12月,加拿大宣布退出《议定书》。

2012年,COP18多哈气候大会通过了《议定书》修正案,从法律上确定了第二承诺期的时间框架;进一步明确了2015协议谈判的时间表,全面启动适用于所有缔约方的新的“德班增强行动平台”的单轨谈判进程。

2013年,联合国绿色气候基金(GCF)终于在韩国落户,计划从2020年起每年筹集1000亿美元。

2014年,IPCC第五次评估报告(AR5,2014)指出气候变化将增强对人类和生态系统造成严重、普遍和不可逆转影响的可能性;将温升限制在2℃内,需要到2050年全球排放水平比2010年减少40%~70%;限制在1.5℃内,则需要减少70%~95%;现在大幅减排把温升控制在2℃的可能性大于66%,且对全球经济的影响在正常情境中仅为0.06%。

为推进全球气候变化新协议的谈判进程,《中美气候变化联合声明》(2014)、《中法元首气候变化联合声明》(2015)相继发布。

《巴黎协定》打破了僵局,确立了全球气候治理历史上第一个普遍适用的全球性治理体系,要求所有的缔约方都必须提出“国家自主贡献”,打破了南北方在《公约》及《议定书》框架下关于治理责任分配及其相应承诺和行动的“防火墙”,但各国减排目标远远达不到把温升控制在2℃以内对全球减排任务的要求。美国退出《巴黎协定》引起各方声讨,但全球气候治理没有因此停滞或者混乱,这说明当前全球气候治理已不再依赖于个别国家的政策和行动;而且使更多地方政府、城市、企业、社会团体甚至个人更积极地参与到气候治理中来,切实采取减排行动。

2015年12月,COP21气候大会通过了《巴黎协定》,其长期目标是“将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内,并努力限制在1.5℃以内”(条款2)。各缔约方以“自下而上”国家自主贡献(NDC)方式(条款4)提出各自的目标和行动计划,并以全球定期每五年集体盘点的方式(条款14)评估集体进展情况。该协定很快于2016年11月正式生效,体现了全球对气候治理的迫切愿望,是人类历史上应对气候变化的第三个国际法律文本,确立了2020年后全球气候治理格局。

为落实《巴黎协定》相关内容,各国继续围绕“共同但有区别的责任”问题、减排义务分担的公平问题、提供资金技术问题等重大问题进行谈判。2016年的COP22气候大会一致通过的《马拉喀什行动宣言》给国际社会树立了信心,中国出资30亿美元建立气候变化南南合作基金起到了重要的引领作用,体现了大国担当。但各方在发达国家如何出资问题上仍有分歧,迄今仍未兑现每年提供1000亿美元的承诺。

美国特朗普政府于2017年6月宣布退出《巴黎协定》,10月宣布废除美国《清洁电力计划》,此举严重阻碍全球气候治理的进程。同年,世界气象组织发布《温室气体公报》表示,2016年全球CO2浓度增速突破历史记录,较过去10年平均值高50%,是工业化前的145%。11月,COP23波恩气候大会首次由太平洋发展中岛国斐济担任主席国。大会主要任务有:形成一个有共同时间框架的、全面的、平衡反映各方核心诉求的《巴黎协定》实施细则草案,为次年的最终版本奠定基础;形成2018年“促进性对话”的实施细节,弥合与全球减排目标的差距等。

2018年,IPCC发布的《全球变暖1.5℃》特别评估报告警告,1.5℃是危险的临界点,必须在多个领域进行变革,以保证CO2排放量到2030年减少45%。但美国、俄罗斯、沙特、科威特等国家拒绝认可此报告。同年,全球经济和气候委员会发布的《新气候经济报告》认为减排和经济发展可以共存,气候行动到2030年将产生26万亿美元的经济效益。12月,COP24卡托维兹气候大会最终通过了《巴黎协定》“实施手册”,主要确定了透明的报告和监督机制、2023年全球盘点机制、2025年后的气候资金新目标以及评估技术发展和转移的进度等,但没有提出更高的减排目标,甚至难以实现控制在2℃的温升目标。

2019年11月,联合国环境规划署发布年度《排放差距报告》预计,即使《巴黎协定》承诺全部实现,全球气温仍有可能上升3.2℃;若要控制为1.5℃,2030年全球年排放量必须再减少320亿吨CO2当量,即未来10年每年下降7.6%,需要各国国家自主贡献提升至少5倍。12月,在COP25马德里气候大会中,谈判各方在碳排放交易机制、减排力度、资金支持等议题方面分歧严重。大会延后40多小时后闭幕,再次引起场外环保人士的愤怒。大会最后,主席表示已有73个国家有意提交一份更有力的国家自主贡献报告,并号召组成气候“雄心联盟”(High Ambition Coalition),以做出到2050年实现净零排放的新承诺。

2020年,COP26格拉斯哥气候大会因新冠肺炎疫情宣布延期到2021年11月。据国际能源署估计,由于新冠肺炎疫情影响,2020年全球CO2排放量下降5.8%,减少了约20亿吨,降幅有史以来最大,是2009年全球金融危机后排放量减少的5倍。精确到疫情期间每日的全球碳排放情况,有学者发现2020年4月7日较前一年的日均排放减少了17%;从国家和地区的角度,排放量减少较多的有中国(2.42亿吨)、美国(2.07亿吨)、欧洲(1.23亿吨)和印度(9800万吨)。但伴随全球各地封闭状态结束,排放将出现反弹,且有可能快速升高,这将取决于各国复苏和刺激经济的推行速度和政策选择。基于不同的激励措施的力度和结构,有研究预测了个主要国家的后续财政刺激措施将使全球5年排放量(2020—2024)减少6.6亿吨至增加23.2亿吨。赫伯恩等询问了来自G20国家的231名央行官员、财政部官员和其他经济专家关于25种主要财政复苏模式在四个维度上(实施速度、经济乘数、气候影响潜力和总体可取性)的相对表现,发现在经济乘数和气候影响指标方面都具有很高潜力的5项政策(清洁有形基础设施、建筑能效改造、教育和培训投资、自然资本投资和清洁研发),并且提出不同收入水平的国家适合不同的财政复苏政策。

以《议定书》为代表的原有气候治理体系,是一种发达国家“自上而下”的温室气体强制减排机制。首先,缔约方共同制定得到普遍认可的具有法律约束力的全球总体减排目标,然后制定分阶段目标和时间进程表,再分配到各缔约方承担各自的减排任务;同时通过市场机制的介入降低减排成本;此外,还制定了严格的温室气体排放核算、进度报告和核查制度以及相应的遵约机制。事实证明,原气候治理体系在过去近20年取得了不容忽视的减排成效,引领了世界低碳发展潮流,可再生能源产业、新能源技术成为经济危机中创造新经济增长点、扩大就业的新领域,同时也促进了减缓气候变化的国际合作。但是,学术界一直对《议定书》的减排效果和公平问题争论不休。

多方势力的气候谈判长年僵持不下,国际社会对探索一个公平且高效的国际新气候治理体系呼声越来越高。终于在2015年以《巴黎协定》为代表的新气候治理体系取代了以《京都议定书》为代表的原有气候治理体系,成为2020年后全球应对气候变化的行动指南。

《巴黎协定》正式确立了以国家自主贡献机制为核心的全球应对气候变化制度的总体框架。国家自主贡献是指各缔约方基于平等原则、共同但有区别的责任原则,综合各自具体国情和发展现状,为了实现到21世纪末全球平均温升控制在2℃的目标、适应现在及将来气候变化带来的影响,而自主提出的减缓及适应目标,以及实现目标需要的实施手段,包括资金、技术和能力建设相关的信息,并且每五年通报一次国家自主贡献。该机制向来是美国提倡的,主要是依靠各个国家自主地提出自己应对全球气候变暖的方案和计划,共同实现整体的行动和目标。

“自下而上”模式的出现大大缓解了之前各主权国家不配合的状况,气候谈判有了新的进展,突破了传统责任分配的限制,有利于调动参与主体最广泛的积极性,充分发挥自身优势。该机制给予各缔约方充足的空间以充分考虑自身的实际情况和减排能力,增强应对气候变化的决心,利用道义心、国际形象等软约束制衡可能出现的行动疲软。另外,不同国家提出的各自目标和行动计划不尽相同,容易提供多方面的意见,有利于吸取各缔约方气候变化政策的精华和智慧。

同时,该模式也存在难以避免的弊端。首先,虽然条款规定了自主决定贡献的共性框架,但是各国提交的文本仍存在显著差异,如具体目标阐述方式、覆盖的经济行业及温室气体范围、实施条件和公平性阐述等,降低了量化目标间的可比性,阻碍了目标的定量分析,也间接加大了气候谈判的工作量,减缓了谈判进度。其次,由于缺乏强制力约束,减排效果切实考验各方承诺的力度和可信度。研究表明,虽然《巴黎协定》的实施将有助于减少全球温室气体排放,但仍没有足够把握将温升控制在2℃以内。

新的气候治理机制虽然缓和了原本两个阵营的针锋相对,发挥了参与主体的主动性和灵活性,但是弱化了全球领导力,使各种集团和联盟的利益诉求更加多元化,关系更加错综复杂,使原本就缺乏强制力的协定更加岌岌可危,也必然使减排效果大打折扣。未来可能形成欧、美、中为主的共同领导结构。

第一,欧盟早期一直在全球气候治理中扮演着发起者、推动者和领导者等多重角色。欧洲科学家最早提出了很多气候变化领域的重要概念,使得欧共体及成员国掌握了话语权,并积极推动IPCC成立和《公约》谈判。欧盟成立后,在立法、减排行动、援助发展中国家、学术研究等方面都走在世界前列。直到2009年哥本哈根气候大会,欧盟由于过激的气候政策被孤立,其领导者地位受到动摇。之后,欧盟开始重视与新兴经济体的合作,大力推行气候外交,希望重回全球气候治理的中心,掌握道德制高点。2015年在巴黎气候谈判的关键时刻,欧盟宣布与79个非洲国家、加勒比与太平洋国家(ACP)结成“雄心联盟”,并动用了4.75亿欧元,承诺提高国家气候行动以促进达成更具雄心的巴黎协议,呼吁联合国成员到2050年实现零排放,并努力推动在巴黎气候大会上将温控目标从2℃提升至1.5℃。

但2016年以来,欧盟受困于多重危机——英国脱欧公投成功,意大利修宪公投遭否决,法国、荷兰极右势力一度猖獗等,这一系列事件标志着“逆全球化”风潮的开始。全球气候治理也受到冲击,发达国家已无力或不愿意继续承担越来越高昂的减排成本,于是国内保守主义主张贸易保护、贸易壁垒等政策。

现阶段,欧盟在气候问题上处在中美之间这一十分微妙的位置。一方面,欧盟充分认识到中国参与是全球气候治理成功的根本保障,在气候治理和环保领域与中国合作的意愿非常强烈;另一方面,在与美国争夺全球气候治理主导权上有些力不从心。欧盟关于气候治理与环保议题的主张既不同于美国的自由化议程,也不同于中国的“一带一路”倡议。因此,在新的气候治理体系中,欧盟有意扮演世界政治体系中生态领域“中间人”的角色,将中美都吸引到合理的解决气候问题的框架之内,以此增强欧盟的国际话语权。

第二,美国作为排放大国,一直反对欧盟提出的协议法律化,反对强制减排,主张各自实施“国家战略”;并且美国的气候政策随总统的换届呈现非连续性,具有浓厚的政治特色。《巴黎协定》最终取代《议定书》,实则是美国的减排模式取代了欧盟的减排模式,使全球气候政策丧失了严格意义的国际法与规范文本,只是各国参与全球气候治理与环境保护的意愿表达,给予了参与国非常宽泛的执行空间。即便如此,美国于2017年退出《巴黎协定》,明确放弃追求全球气候治理的领导权。2021年,拜登政府重树在全球气候治理领域的雄心,希望通过“绿色经济”创造就业,并在清洁能源方面引领世界。但鉴于美国国内社会环境动荡与社会矛盾激化的状况,拜登的气候与环境政策选择仍将在联邦层面上受到严格限制。若拜登迎合欧盟现有低碳产业标准与碳排放标准,取消对化石燃料的补贴,将可能面临激烈的政治反弹。因此,在新的气候治理体系中,美国虽然对全球减排进度有着重要影响,但是由于气候政策不稳定,降低了国际社会对其的信任度和依赖度。

第三,中国不仅积极参与全球气候治理,更在国内加紧制定法律法规,切实加快减排进程。中国早在1992年《公约》开放签署之时,就成为最早的10个缔约方之一;1994年,在《中国21世纪议程》中首次提出适应气候变化的议题;1995年,修正《大气污染防治法》;1998年,签署《议定书》;2005年,实施《可再生能源法》;2007年,制定《中国应对气候变化国家方案》,发布《中国应对气候变化科技专项行动》;2008年,中国代表团在COP14上提出按照“人均累积CO2排放”衡量,发达国家自工业革命以来以25%的人口占有全球75%的CO2历史累计排放量,是中国的7倍;2009年,在COP15哥本哈根气候大会,中国提出了到2020年的自主减排目标,即单位GDP的CO2强度比2005年下降40%~45%,非化石能源比例提升到15%,森林蓄积量增加13亿立方米等;2011年,发布《“十二五”控制温室气体排放工作方案》;2012年,发布《节能减排“十二五”规划》;2013年,发布《国家适应气候变化战略》;2014年,发布《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》和《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》;2015年,在COP21巴黎气候大会提交《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,目标是2030年左右,CO2排放达峰,碳强度比2005年下降60%~65%,非化石能源比重达20%,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米等;2016年,发布《“十三五”节能减排综合性工作方案》《能源生产和消费革命战略(2016—2030)》等。

中国在2017年十九大报告中明确要求“推动构建人类命运共同体”,“引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。同时,中国也在积极践行自己的气候承诺,统筹国际国内两个大局,扎实走出一条既符合中国国情又能适应全球挑战的可持续发展道路。

2020年9月,中国在第七十五届联合国大会上提出:“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”2021年3月的国务院政府工作报告中指出,扎实做好碳达峰、碳中和各项工作,制定2030年前碳排放达峰行动方案,优化产业结构和能源结构。发达国家从达峰到中和多在50年以上,而中国只限定了30年,因此需要付出艰苦努力,体现出中国减排的决心和诚意。

因此,对中国而言,面对全球气候治理领域领导力的更迭和分化,挑战与机遇并存。如果应对得当,将在全球气候治理中掌握更多的话语权,具有更大的国际影响力;如果目前不具备相应的能力,就要背负起沉重的减排成本和国际压力,打乱自身的发展节奏。

除了各国政府坚持承诺,一些非缔约方组织在近几次的气候大会中也在积极采取行动,如地方政府、企业、非政府组织等成为全球气候谈判的新的推动力量,他们更加积极自发地参与气候谈判及宣传教育活动,使更多的人、更多的地方政府意识到应对全球气候变化的重要性。

2017年COP23大会期间,美国15个州的州长等政界代表都参与了民间代表团,强烈表达了在联邦政府缺席下各州的行动意愿;花旗银行、耐克等大型企业也派代表参与了此次会议,汇丰银行宣布启动1000亿美元的全球绿色金融及投资计划。会场外,C40城市气候领导联盟达成“全球气候与能源市长盟约”,其中的25个重要城市的市长承诺,到2050年各自城市的碳排放量净值降到零,并在2020年前将各自气候变化的计划和行动立法;来自美国石油、煤炭开采区域的居民参加了活动,强烈要求美国联邦政府重返《巴黎协定》;美国地方政府及企业界积极推进的“美国的承诺”组织发布第一份报告,详细描述了美国各州、城市、企业在应对气候变化方面的努力与行动。

全球气候治理体系经过30多年的曲折发展,形成了自身的演进规律和特征。第一,全球气候变化的严重性和紧迫性已经得到国际社会的普遍认可,大部分国家有广泛的共识和强烈的合作意愿,力图寻求各自利益诉求的契合点和均衡点,承认必须通过国际合作才能实现全球长期减排目标。第二,围绕“共同但有区别的责任”这一原则,从由发达国家强制减排且向发展中国家提供资金支持,到要求发展中国家量化减排,到最终将发展中国家统一纳入自主贡献减排的协议中,“公平”问题始终备受争议。第三,全球气候谈判是一个复杂、多边和持续的政府间互动过程,各国需要综合多种因素不断调整本国气候政策,竞争与合作贯穿始终。第四,无论气候谈判如何划分减排责任,现实的各国减排目标之和依旧无法达到温升控制在1.5℃以内的目标,各国减排任务艰巨,将涉及国内产业结构调整、行业升级、技术革新、消费观念和行为转变等方方面面。第五,全球气候治理的进程受到多重因素的影响,除了世界或国内经济、政治、能源、环境等,甚至突发的人类健康问题都会影响气候变化。

对比新旧两个国际气候治理体系的特征,可以看出是关乎公平、效率和国家利益三方的平衡。自上而下的治理模式通过强制力一定程度上保障了治理效率,而自下而上模式保障了国家利益和公平,但可能折损了效率。

未来国际气候治理体系的发展,就如何实现温升控制在1.5℃以内这一最终目标,需要统一全球之力,将规则落实到行动,需要各方继续释放共同应对气候变化挑战的政治意愿以及转变发展方式的智慧和勇气,需要技术的快速突破和生产生活方式的根本性转变,需要为推动建立公平有效的全球应对气候变化机制、实现更高水平全球可持续发展、构建合作共赢的国际关系做出切实努力。如果公平高效的国际气候治理体系仍无法建立,各国仍拖延实施减排行动,错过最佳的减排时机,那么未来面临的风险以及付出的治理成本很有可能会成倍增加。

原标题:《【深度分析】张中祥、张钟毓:全球气候治理体系演进及新旧体系的特征差异比较研究》

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